القائمة الرئيسية

الصفحات

بحث حول مبدأ التفريع

توزيع اختصاصات الجهات
بحث حول مبدأ التفريع


مقـدمــة
اعترف الفكر السياسي القديم بالسلطة شأنه شأن الفكر الديني القديم الذي  أخذ بفكـرة السلطة الدينية المحلية التابعة للسلطة الدينية  المركزية والدولة  في شكلها الحديث اعترفت بالسلطات المحلية في إطار الدولة الممثلة في حكام محليين أو مجالس محلية معينة منتخبة تمارس صلاحيات محددة في تسيير شؤون المجتمعات المحلية ولعل التطور الذي حصل في وظائف الدولة أفرز مشكلـة توزيع  مهام الحكومة المتزايدة ويزداد هذا المشكل كلما كانت الرقعة الجغرافية أكثر اتساعا[1].
وفي هذا السياق ظهر مبدأ التفريغ أو الاحتياط لحل لمشكل الاختصاصات بين الدولة والجهات، وقبل تحديد مفهوم التفريع فلابد من تحديد بعض الكلمات المفاتيح وأخصى بالذكر هنا الدولة، الجهة، وتوزيع الاختصاصات فالدولة: من حيث اللغة مصدر مشتق من دال- يدول دولا ودول أي انتقل من حال إلى حال ومنه قولنا "دال الدهر" و"دال الحظ": دار وتغير حاله، دالت الأيام ودالت له الدولة أي بسم له الحظ. ودالت عليه الدولة أي لم يحالفه الحظ وانقلبت عليه.
ويقصد بالدولة، بلد يتمتع بنظام حكومي واستقلال سياسي ونظام اقتصادي خاص.
ويستنتج من خلال مجموعة من التعاريف بأن الدولة تكون قائمة عندما تتجمع العناصر الأربعة التالية: مجموعة بشرية، أرض أو إقليم ثم سلطة سياسية وأخيرا نظام سياسي "اقتصادي" اجتماعي، قانوني، تهدف السلطة السياسية إلى تحقيقه من أجل الصالح العام[2].
الجهة: يمكن تحديد مفهوم الجهة استنادا إلى النصوص التشريعية و القوانين التنظيمية و نفس الإطار جاء في الفصل 100 من الدستور المعدل لسنة 1996 " الجماعات المحلية بالمملكة هي الجهات والعمالات والأقاليم، والجماعات الحضرية والقروية".
يمكنك في هذا الشأن الاطلاع على جميع النصوص القانون في موقع وزارة الداخلية
والجهة هي الموضع الذي نتوجه إليه ونقصده، وتختلف الجهة عن المنطقة التي هي رقعة ترابية معينة مشخصة ثقافيا أو سياسيا أو عسكريا.
وقد عرفت لجنة الشؤون الجهوية للمجلس الأوروبي الجهة بالوحدات التي تتموقع تحت مستوى الدولة المركزية وتتمتع بتمثيلية سياسية مضمونة بوجود مجلس جهوي منتخب"[3].
توزيع الاختصاصات: الاختصاصات مصدر مشتق من خص- خصص-خصوصا أي جعل خاص ولم يشمل خلاف عم، ومنه، " خص قوما دون قوم" و "خص بالكلام". كما تشاق من فعل اختص، يختص، اختصاصا.
ويقصد اصطلاحا بالاختصاصات الجماعية مجموع القواعد التي تحدد المهام والأشخاص أو الهيئات التي تملك إبرام التصرفات العامة وفي إطار التنظيم الجهوي فهي تفيد مجموع المهام والسلطات والصلاحيات التي منحها المشرع بمقتضى القانون للمجالس المنتخبة من أجل تدبير الشؤون الجهوية.
و يعد مشكل تحديد الاختصاصات من بين أكبر المشاكل التي تحد من فعالية اللامركزية، إن لم نقل أم المشاكل، ويقصد هنا تفريع الاختصاصات أي تحديد الاختصاصات الموكولة للجهة والاختصاصات الموكولة للدولة.



أما في ما يخص مبدأ التفريع أو الاحتياط فقد حضي بعدة تعريفات منذ الإرهاصات الأولى لتشكله وسنتطرق في مايلي لبعض التعريفات.
تعريف سبيلي" وهو برلماني أوروبي عهد إليه بصياغة مشروع معاهدة للإندماج الأوروبي سنة 1984 والمشرع أدخل مفهوم الاحتياط "Subsidiarité " في المادة 14 وعرفه بقوله "لا يتدخل الإتحاد إلا للقيام بالأعمال التي يمكنه القيام بها بصورة أنجع من عمل الدول الأعضاء منعزلة".
تعريف Delors: عرف مبدأ الاحتياط بأنه يقتضي تدخل المنظومة بصورة أنجع من الدول الأعضاء خاصة إذا كانت  الأبعاد والآثار المزمع القيام بها لا تسمح للسلطات الوطنية أن تحقق الأهداف المرغوبة بصورة أفضل.
تعرف شنطال ميلون ديلسون: عرفت الاحتياط أو التفريع في كتابها L’Etat subsidiarité بأنه مبدأ تنظيمي يرتبط بدور السلطة بصفة عامة و السلطة السياسية على وجه التحديد وتعني أنه في كل مجتمع لأي سلطة أن تتجاوز نطاق اختصاصاتها وأن كل سلطة لا يمكن أن تمارس الاختصاصات إلا لتجاوز نقائص سلطة أقل[4] .
أما على مستوى قواميس اللغة العربية فقد نفت قاموس المنهل لفظ Subsidiarité بالاستطراد أو المداركة.
أما لفظ Subsidiarement فيقابله لفظ استطراد قد استعملته الأصفهاني في مقالها المنشور بمجلة السياسة الدولية.
ولقد مر مبدأ الاحتياط أو التفريع من محطات تاريخية، حيث ظهر للمدة الأولى في إطار نظريات الكنيسة التي دعمته ودافعت عنه ومن المراجع أن القديس كيلتـر هو أول من استعمله في نهاية القرن 19، وأن بي الحادي عشر هو الذي أعطاه صورته الحالية سنة 1941 .
وبعد الحرب العالمية II سيدخل هذا المبدأ للدساتير الفيدرالية قبل أن يظهر في الإتحاد الأوروبي، ويصبح موضوع نقاشات متعددة الشيء الذي أكسبه أهمية نظرية إلى جانب أهميته العلمية المتمثلة في ضبط توزيع وممارسة الاختصاصات وتفادي تداخلها من أجل تحديد المسؤوليات وتحقيق الفعالية في ممارسة تلك الاختصاصات.
أما في المغرب فقد تم إدراج مبدأ التفريع ولأول مرة في المبادرة المغربية للتفاوض حول الحكم الذاتي لجهة الصحراء، كما حاولت اللجنة الاستشارية للجهوية الموسعة تكييف هذا المبدأ في توزيع الاختصاص في التجربة المغربية، رغم أن المغرب دولة موحدة وبسيطة وهذا يتعارض مع كون مبدأ التفريع يحد بضالته في مناخ الدولة المركبة[5].
وبعد سرد لمجموعة من التعاريف لمبدأ التفريع أو الاحتياط والتطرق كذلك لإطاره التاريخي فلا بد من تمييزه عن بعض المفاهيم المتشابهة، التي قد تثير بعض الخلط واللبس ومن هذه المفاهيم نجد مفهوم الحلول، فنظرية الحلول تقوم على اعتبار أن الأعمال، التي تقوم بها الهيئة اللامركزية هي أعمال مفوضة وليست من صميم الاختصاص الأصلي لهذه الهيئة لأن الاختصاص الأصلي يعود للسلطة المركزية لذلك كان لزاما أن تمارس السلطة المركزية الوصاية على الهيئات اللامركزية.
أما مبدأ الاحتياط فإن الاختصاص الأصلي فهو للوحدة الدنيا وتدخل الوحدة الدنيا وتدخل الوحدة العليا ولا يأتي إلا لدعمها ومساعدتها على تجاوز عجزها.
ولكي نلمس المستجدات التي جاء بهـا مشروع الجهوية الموسعة، فـلا بد أن ننطلق أولا من قانون 96-47 لمعرفة كيف ثم تحديد الاختصاصات بين الدولة و الجهات بغية الوقوف على الثغرات وجوانب الضعف والقصور التي تعتري هذا القانون.
فكيف حددت الاختصاصات بين الدولة والجهات في ظل قانون 96-47 ؟
وكيف أصبح هذا التوزيع على ضوء مشروع الجهوية المتقدمة؟.
للإجابة على هذه الإشكالية نقترح التصميم التالي:
المبحث الأول: توزيع اختصاصات الجهات في قانون 96-47.
المطلب الأول: اختصاصات المجلس الجهوي ورئيسه وعامل العمالة.
المطلب الثاني: جوانب القصور والضعف  .
المبحث الثاني: على ضوء تقرير اللجنة الاستشارية للجهوية المتقدمة.
المطلب الأول: اختصاصات الجهة في علاقتها بالدولة.
المطلب الثاني: مدى نجاعة التوزيع الجديد للاختصاصات وإجراءات المواكبة والدعم.

المبحث الأول: توزيع اختصاصات الجهات في ظل قانون 47.96


استنادا إلى القانون رقم 96-47 المتعلق بتنظيم الجهات والصادر بتاريخ 2 أبريل 1997 فقد اسند المشرع للجهات مجموعة من الاختصاصات كما خص رئيس المجلس  بعد محدود منها، في مقابل السلطات الواسعة والهامة التي يتوفر عليها عامل العمالة أو الإقليم مركز الجهة، باعتبار العامل "ممثل للدولة في العمالات والأقاليم والجهات" وسيهرون على تنفيذ القوانين، وهم مسؤولون عن تطبيق قرارات الحكومة كما أنهم مسؤولون لهذه الغاية، عن تدبير المصالح المحلية التابعة للإدارات المركزية"[6]. علما بأن  الاختصاصات الممنوحة للجهات لا تفي بالغرض المطلوب بحيث تعرف عدة ثغرات وقصور وضعف كامن لهذا القانون، المرتبط بمسألة توزيع الاختصاصات.
فماهي الاختصاصات المخولة للجهات (مطلب الأول)، وماهي مكامن القصور والضعف (المطلب الثاني).

المطلب الأول: اختصاصات المجلس الجهوي ورئيسها وعامل العاملة.

أولا: الاختصاصات 

أصبحت المجالس الجهوية ذات اختصاصات تقريرية عوض استشارية كما كان معتمدا في ظل 16 يونيو 1971 المتعلق بالقانون المحدث للجهات، وحسب الباب الثاني من قانون 96-47 الذي يضم 70 مادة يمارس جملة من الاختصاصات التي تهدف إلى المساهمة في التنمية الاقتصادية والاجتماعية والثقافية الشاملة مع مراعاة الاختصاصات الممنوحة للجماعات المحلية الأخرى وهي اختصاصات خاصة أو منقولة، ناهيك عن اختصاصات استشارية يمارسها في شكل آراء واقتراحات يقدمها إلى السلطات العليا، وفضلا عن المادة 6 و7 من قنون التنظيم الجهوي يعطى للمجلس الجهوي صلاحية وضع مخطط التنمية الاقتصادية والاجتماعية للجهة وذلك وفقا للتوجهات والأهداف المقررة في المخطط الوطني للتنمية.
- الاختصاصات الخاصة لقد حدد المشرع المغربي الاختصاصات التي يمارسها وحصرتها من القانون المنظم للجهات، حيث تشمل العديد من المجالات الحيوية والقضايا السياسية والاقتصادية والاجتماعية والثقافية والبيئية وذلك داخل حدود الدائرة الترابية للجهة فيما يلي[7].
- دراسة ميزانية الجهة والتصويت عليها وكذا دراسة الحسابات الإدارية والمصادقة طبقا للشكليات والشروط المقررة في القانون.
-إعداد مخطط التنمية الاقتصادية والاجتماعية للجهة.
- إعداد التصميم الجهوي لتهيئة التراب.
- تحديد كيفية وضع أساس مختلف الرسوم والأتاوى والحقوق المحصلة لفائدة الجهة وتحديد تعريفاتها وقواعد تحصيلها.
- اعتماد جميع التدابير المتعلقة بالتكوين المهني.
- القيام بالأعمال اللزمة بإنعاش الاستثمارات الخاصة.
البث في شأن مساهمة الجهة في مقاولات لإقتصاد ذات فائدة الجهوية أو المشتركة بين الجهات.
-  اعتماد جميع التدابير المتعلقة بالتكوين المهني.
-  القيام بأعمال في ميدان إنعاش الرياضة.
-  اعتماد التدابير الرامية لحماية البيئة.
-  اتخاذ الإجراءات لعقلنة تدبير الموارد المائية للجهة.
-  اعتماد جميع التدابير المتعلقة بإنعاش الأنشطة الإجتماعية والثقافية.
-  القيام بكل ما يهدف إلى انعاش ومساندة كل عمل من أعمال التضامن الاجتماعي وكل تدبير طابع احساني.
-  السهر على المحافظة على الخصائص المعمارية الجهوية وإنعاشها.
الاختصاصات المنقولة: بالإضافة إلى الاختصاصات القانونية الخاصة بالمجلس الجهوي هناك اختصاصات أخرى يمكن ممارستها إلا بتفويض من الدولة سواء بنص تشريعي أو تنظيمي، وذلك بحسب الحالات وهذا ما نستنتجه من المادة 8 من القانون المتعلق بتنظيم الجهات التي تنص "يمارس داخل حدود نفوذ الجهة الترابي الاختصاصات التي يمكن أن تنقلها إليه الدولة خاصة في المجالات التالية:
-إقامة وصيانة المستشفيات والثانويات والمؤسسات الجامعية وتوزيع المنح الدراسية وفقا للتوجهات الوطنية المعتمدة من لدن الدولة .
- تكوين أعوان وأطر الجماعات المحلية.
- التجهيزات  ذات الفائدة الجهوية.
- الإختصاصات الإستشارية: إلى جانب الإختصاصات الخاصة والمنقولة التي يمارسها مجلس الجهة هناك اختصاصاصت أخرى يمارسها بصفة استشارية والتي تدخل في باب تقديم الآراء والإقتراحات بخصوص بعض الأعمال التي تتجاوز نطاق اختصاصات الجهة أو التي تتطلب اعتمادات ضخمة تتعدى الإمكانيات المالية التي تتوفر عليها. ونفس الإطار تنص المادة 9 من القانون المنظم للجهة على أنه "يمكن للمجلس الجهوي تقديم اقتراحات وإبداء آراء لهذه الغاية: كاقتراحه إحداث المرافق العامة الجهوية وطرق تنظيمها وتدبير شؤونها. كما يقترح كل تدبير يتعلق باختبار الإستثمارات المراد إنجازها في الجهة من لدن الدولة، ويبدي رأيه في السياسيات المتعلقة بإعداد التراب الوطني والتعمير ووسائلها، ويبدي رأيه في السياسة المتعلقة بإقامة المؤسسات الجامعية والمستشفيات في الجهة.

ثانيا: اختصاصات الرئيس   

إن اختصاصات الرئيس محدودة تكاد تكون شكلية بالمقارنة مع اختصاصات، فهو يرأس المجلس  ويؤازره في ممارسة اختصاصاته مكلفون بمهمة ومكلفون بالدراسات يلحقون إليه في الإدارة أو يتولى توظيفهم مباشرة بموجب عقدة، وقد أناط القانون بالرئيس بعض الإختصاصات.
-تمثيل المجلس  في المؤسسات العامة ذات الطابع الجهوي أو تكليف أحد نوابه لهذه الغاية .
- إعداد النظام الداخلي للمجلس باتفاق مع باقي أعضاء المكتب.
- إمكانية عقد جلسة سرية ورئاسة الجلسات والسهر على النظام العام فيها.
- التوقيع على القرارات للمجلس وتوجيه النسخ منها وكذلك التوقيع بالعطف على التدابير التي يتخذها عامل العمالة مركز الجهة.
انطلاقا من هذه الاختصاصات يمكن اعتبار الرئيس الحلقة الأضعف.

ثالثا: اختصاصات عامل العمالة مركز الجهة.

بحسب مقتضيات القانون المنظم للجهة يتضح أن عامل العمال مركز الجهة يتوفر على اختصاصات واسعة تجعل منه الجهاز الرئيسي بخصوص تدبير الجهة، ولهذا منحه القانون المذكور صلاحيات هامة تجعل منه مركز إنجاز الخطط والمشاريع التنموية على صعيد الجهة وتبعا لذلك فإن الدور الذي يقوم به عامل العمالة مركز الجهة في تدبير شؤون الجهة يمر عبر مراحل أساسية، ابتداء من الجلسات التي يعقدها مجلس الجهة بحضوره ويمر بتقديم اقتراحات في جدول الأعمال وتنتمي بعملية تنفيذ المقررات الصادرة عن المجلس:

-   إخبار المجلس الجهوي
باعتبار العمال الجهاز الرئيسي بخصوص تدبير شؤون الجهة فقد منحت المشرع مجموعة من الصلاحيات حتى يتمكن من معرفة المشاكل التي تعرفها الجهة التي توجد تحت نفوذه ولهذا أجازت المادة 26 من القانون المتعلق بالتنظيم الجهوي للعامل إمكانية حضور جلسات المجلس()

-   تقديم اقتراحات في جدول الأعمال
إن دور العامل لا يقتصر على تقديم المعلومات والمعطيات بل يتعدى ذلك ليصبح مصدر اقتراحات  إلى الرئيس أثناء إعداده لجدول أعمال المجلس التي تصب على الأعمال العادية للدورات وميزانية الجهة.

-  تنفيذ مقررات المجلس  
إن عملية تنفيذ مقررات مجالس الجماعات المحلية- قد ثم تنظيمها بمقتضى أحكام الدستور المعدل لسنة 1996، وكذا بواسطة القوانين المتعلقة بالتنظيم اللامركزي وهكذا نجد الفصل 101 من الدستور المذكور ينص في فقرته الثانية على أن العامل يتولى تنفيذ مقررات مجالس العمالات والأقاليم والجهات طبق شروط تحددها المادة 54 من القانون المنظم للجهة، والمتمثلة أساسا في ضرورة توقيع المقررات المتعلقة بالجهة بالعطف من طرف الرئيس داخل أجل 5 أيام تبتدئ من تاريخ توصله بها، وإذا لم يتم، التوقيع عليها بالعطف داخل الأجل المذكور، جاز للعامل أن يقرر الإستغناء عن ذلك وإصدار الأمر بتنفيذ التدابير المعتمد[8].
-  كل هذا يجعلنا نتساءل عن الضرورة التي استوجبت سحب الاختصاصات التنفيذية من العمال لصالح المنتخبين وبالأخص رئيس الجهة في مشروع الجهوية الموسعة.
من خلال سرد اختصاصات كل من المجلس الجهوي والرئيس وعامل العمالة أو الإقليم مركز الجهة وممثل الدولة، نلاحظ أن توزيع الإختصاصات بين الجهة والدولة يتم عن طريق اختلال بنيوي بين ما يملكه من اختصاصات وما تملكه الدولة كذلك حيث يعرض عدة جوانب القصور والضعف في قانون 96-47 المنظم للجهات، فما هي جوانب هذا القصور والضعف؟.

المطلب الثاني: جوانب القصور والضعف 

إذا كان يستفاد من المقتضيات القانونية المنظمة لتدخلات واختصاصات الجهوي وجود إطار قانوني يجري فيه تداول قضايا وأولويات الجهة باشراك السكان عبر ممثلهم في بحث الحلولو الملائمة لواقع جهتهم بعيدا عن طائلة تصلب المركزية الإدارية فإن الواقع العملي لا زال يؤشر على ضعف واضع في أداء الجهة ولم تشتطع تذويب الفوارق.
والاختلالات الموجودة سواء بين الجهات أم ما بين المدن والقرى داخل الجهة الواحدة، وبالتالي ظلت عاجزة عن المساهمة الفاعلة والمؤثرة في دعم الجهود المبذولة على الصعيد الوطني بخصوص النهوض يمجالات التنمية الشاملة.
إن الإنتظارية والعجز للذين يسمان العمل الجهوي، يعودان في جانب كبير منها، إلى وجود العديد من المعيقات والحدود القانونية والإدارية(أولا) بالإضافة إلى مع معيقات وحدود واقعية (ثانيا).

أولا: الحدود القانونية والإدارية

إن أبرز الحدود والمعيقات ذات الطابع القانوني والتنظيمي، تتجلى في قانون الجهة نفسه بالإضافة إلى الحدود الإدارية المتمثلة في مشاكل التقطيع الجهوي.

1- الحدود القانونية: يعتبر تحديد مجال اختصاصات الجهة أول الشروط الواجبة لإدراجها في نسق التنظيم الإداري بين الدولة التي تشبتت "سلطتها" والجماعات المحلية الموجودة قبليا بحكم الواقع والغيورة على استقلالها[9]، فالمعيار العامل الذي استنذ عليه المشرع المغربي في تحديد الاختصاص الجهوي، لم يسعف في توزيع الأدوار بشكل واضح وصريح، ولم يرق إلى وضح الحدود الفاصلة بين تدخلات كل من الدولة والجهة وباقي الجماعات المحلية الأخرى فمن حيث المبدأ، هناك فصل للإختصاصات تبرزه النصوص المنظمة للاختصاصات الجهوية، ذلك أن مفهوم "الشؤون الجهوية" المتميزة عن الشؤون الوطنية تعد أحد المبررات الأولية ببروز الجهة كجماعة محلية[10].
غير أن القانون المنظم للجهة لم يأت بمعايير موضوعية وقائمة بذاتها تصلح لتحديد القضايا الجهوية[11].
تتجسد الحدود القانونية في قانون الجهة نفسه، فبالرجوع إلى هذا القانون نجد أن الإختصاصات التي منحت للجهة، وعلى الرغم من أهميتها تتميز بكونها عامة وفضفاضة، ويظهر من خلال الإختصاصات الخاصة للمجلس الجهوي أنها تتكون من جهة، من الاختصاصات التقليدية المناطة عادة بالجماعات المحلية والمتمثلة في: دراسة ميزانية الجهة والتصويت عليها، دراسة الحسابات الإدارية والمصادقة عليها، إعداد مخطط التنمية الاقتصادية والاجتماعية للجهة[12].
- أما فيما يتعلق بالاختصاصات المنقولة التي نظمتها المادة الثامنة من قانون الجهات، فإن ما بلغت الانتباه هو استعمال المشرع لعبارة "خاصة في المجالات التالية" مما يفيد أن الاختصاصات المذكورة تتسم بطابع عام  وغير محدد أو حصري، وهذا يعني أن المشرع اعتمد في تقنية التوزيع على المبدأ العام في تحديد الاختصاص، حيث يفهم من هذا التعبير أن الدولة تحتفظ لنفسها بصلاحية تمديد لائحة الاختصاصات لتشمل ميادين أخرى غير منصوص عليها بصريح العبارة، في الوقاع لا يمكن للجهة ممارسة  اختصاصات المنقولة بحكم القانون ما لم يكن هناك نقلا فعلي من طرف الدولة التي لها سلطة اتخاذ القرار لتحديد موعد وحجم هذا النقل، وهذا ما يعضل الجهود التنموية الذي ينبغي للجهة القيام به.
-أما فيما يتعلق بالاختصاصات الاستشارية المتعلقة بتقديم الاقتراحات وإبداء الرأي، ففضلا عن أنها عامة أو لبعض منها يمكن أن تندرج في الاختصاصات الخاصة بالمجلس التداولي للجهة، فإن التجربة الجماعية قد أحدث محدودية هذا الاختصاص الاستشاري المحدود والغير ملزم.

2- الحدود الإدارية: أهم ما يجسد هذه الحدود هو التقطيع الجهوي الذي اتصابه مرسوم 246-97-2 بتاريخ 17 غشت 1997 [13]، أحد الحدود الإدارية التي تعرقل تطور اللامركزية الجهوية بالمغرب، ذلك أن المعايير التي اعتمدت هذا التقسيم غلب عليها هاجس المراقبة والأمن أكثر مما راعت تحقيق التوازن والانسجام الداخلي لكل جهة والتكامل الاقتصادي والاجتماعي بين الجهات.
ويظهر أن التقطيع الجهوي الذي اعتمد معايير متعددة بدل الاعتداء بمعيار موضوعي أو حتى معايير موحدة لتجاوز سلبيات التقطيع السابق، إلا أنه ظل يشكو العديد من العيوب والثغرات من بينها
– العدد الكبير للجهات مما يؤثر على حجمها وأهميتها الإقتصادية.
-تكوين الجهات على أسس إقليمية، وهي أسس تراعي الاعتبارات الإدارية والسياسية أكثر من الاعتبارات التنموية والاقتصادية.
- التفاوت الواضح بين الجهات من حيث الإمكانيات المتاحة.

ثانيا: صعوبات واقعية

تعتبر الموارد المالية إلى جانب الموارد البشرية العناصر الإستراتيجية في عمل الهيئات المحلية شواء تعلق الأمر بالمجالس الجهوية أو الجماعية باعتبارهما ركيزتين تقوم عليها اللامركزية إذ بواسطة هذه الوسائل يتم تفعيل وتجسيد الصلاحيات والإختصاصات المنوطة بهذه الوحدات الترابية فالأكيد أن تحقيق اللامركزية المحلية لا يتوقف على تخويل المجالس المحلية اختصاصات واسعة ومتعددة فحسب، وإنما يتوقف بالأساس على نطاق الموارد المالية اللازمة والكافية وكذا العناصر البشرية الكفأة والمؤهلة والمستوعبة للغة العصر والتي بإمكانها التكريس الفعلي لهذه الاختصاصات، وفي هذا السياق يعتبر المشكل المادي والتأطير البشري من أبرز الصعوبات والمعيقات الكابحة لتطور الأداء الجهوي. وإذا كانت مشاكل مجالس العمالات و الأقاليم ومجالس الجماعات الحضرية والقرية ترتبط هي الأخرى بالضعف الواضح في وسائل التدخل المادية والبشرية فإن هذا الضعف يبرر أكثر بالنسبة للوحدات الجهوية الحديثة النشأة مقارنة مع الوحدات الإدارية للامركزية الأخرى[14].
-  من خلال سرد اختصاصات الجهات وكيفية توزيعها في ظل القانون السابق 96-47 وتبيان الثغرات القانونية وجوانب القصور والضعف التي يعاني منها هذا القانون وهذه الثغرات والقصور هي التي دفعت إلى ضرورة إصلاح النظام الجهوي بالمغرب، وبالتالي تنصب اللجنة الاستشارية للجهوية المتقدمة .
-  كيف سيصبح توزيع الاختصاصات بين الدولة والجهات عملا بمبدأ التفريع كأهم مستجد جاء به تقرير هذه اللجنة؟ وهل بالفعل هذا التوزيع الجديد للاختصاصات سيساهم من سد الثغرات وجوانب القصور التي أبان عليها قانون 96-47.

المبحث الثاني: على ضوء تقرير اللجنة الاستشارية للجهوية المتقدمة.


لحل التساءل الذي يتبادر إلى الأوهان، ما هو الجديد الذي جاء به تقرير اللجنة؟. وتبادر إلى الجواب بأنه جاء بمبادئ فضفاضة تحتمل التأويل على حسب قدرات الجمعات المحلية، أو مراعاة خصوصويات كل جهة على حدة فهل معنى ذلك أن القانون لن يكون حتمي لكل جهة؟.
وفي إطار هذا السياق يطرح التساءل التالي:
كيف سيتم تحديد الاختصاصات في كل من الدول  والجهات عملا بمبدأ التفريع؟
كجواب على هذا السؤال سنحاول في البداية التطرق لاختصاصات الجهة من خلال تعزيز اللجنة  (مطلب الأول) ثم ننتقل إلا تحليل هذه الاختصاصات وذلك للوقوف على التابث والمتغير مقارنة مع الاختصاصات المنصوص عليها في قانون 96-47 (مطلب الثاني)، وكل ذلك تماشيا مع المنهج الاستقرائي التحليلي.

مطلب الأول: اختصاصات الجهات في علاقتها بالدولة

جاء في تقرير اللجنة الاستشارية للجهوية المتقدمة على أن توزيع الاختصاصات بين الدولة والجماعات لالترابية في كل ميدان محدد يتم بشكل تديريجي مع الأحد بعين الاعتبار مبدأ التفريع Subsidiaté والاستعدادات المسبقة للجمعات الترابية المعنة للتحمل الصحيح والفعال للاختصاصات المستهدفة، ذلك بواسطة خبرارء مستوعبون لتنظيم مسالك المهن المطابقة لكل ميدان للاختصاص، تفاديا لكل تداخل للاختصاصات في مختلف الجمعات الترابية، والحرص على أن يكون كل تحويل للاختصاصات مقرون بالموارد المالية اللازمة، التي تكسى المجلس صبغة استراتيجية وعملها تبة في آن واحد[15].
*-على المستوى الإستراتيجي
- استشارة الحكومة للمجلس الجهوي في إعداد وتقييم الاسترتيجيات الوطنية الشمولية أن القطاعية في ميدان التنمية.
- إعذاء المبادرة للمجلس الجهوي في قيادة مسلسل تخطيط التنمية الجهوية المندوبية وكذا في ميدان إعداد تصاميمهم تهيئة تراب الجهة والتنمية الحضرية في الجهة بسبب التداخل بين هذه التصاميم  ومخططات التنمية.
-  استشارة المجلس  واشراكه بقوة في إعداد وسيرورة المخططات القطاعية الجهوية.

* على الصعيد العملياتي
- البيئة الماء والطاقة
البنيات التحتية الكبرى
التربية، التكوين، الثقافة والصحة.
إنعاش الاستثمارات والتشغيل.
السكن الاجتماعي
العالم القروي.

كما يمكن أيضا تحديد ميدان أفقي بالموازنة داخل الجهة، فنستخلص أن مجال تدخل مجلس الجهة تنموي شمولي، يجعلنا نتساءل عن الدور الامنوط للرئيس ؟
باستقرائنا لتقرير اللجنة الستشارية للجهوية المتقدمة نلاحظ تراجع واضح وملموس لممثل السلطة المحلية عامل العمالة أو الإقليم لصالح الرئيس، وذلك من خلال إعادة النظر في الوضع القانوني لهذا الأخير فيما يتعلق بانتخابه، حيث أصبح ينتخب بالاقتراع العام المباشر وتوسيع صلاحياته التنفيذية كونه سيعد الأمر بالصرف لنفقات المجلس وتنفيذ مقررات المجلس وميزانية ووضع الحساب الإداري كما تم التأكيد على ذلك من خلال الفصل 138 من دستور 2011[16].
من خلال ما سبق وفي نفس السياق نلاحظ أنه أصبح الرئيس لأول مرة السلطة التنفيذية داخل الجهة فيما يتعلق بجميع السلطات مقارنة مع ما كان عليه الحال في ظل قانون 96-47، بحث أن العامل هو الذي يعتبر سلطة تنفيذية، وقد ثم تكريس تراجع دور العامل في دستور 2011 وذلك من خلال، الفصل 145 من دستور 2011 [17].
إن يعد هذا الاستقراء الاختصاصات الجهات وكيفية توزيعها بينها، بين الدولة تقتضي الضرورة إنسجاما مع المنهج الاستقرائي التحليلي، تحليل هذه الاختصاصات وكيفية توزيعها من أجل معرفة، الوقوف على الثابت والمتغير، أو بمعنى آخر هل المستجدات التي جاء بها تقرير اللجنة الاستشارية للجهوية الموسعة سيكون لها الوقع الفعال والمفيد فيما يتعلق بالاختصاصات الممنوحة للجهات؟ وتحلينا يسمى مدة قدرة الجهات على تلك وكذا عن الدعم والمواكبة؟، وذلك كله في سبيل إنجاح التصور الجديد للمجال الجهوي المغربي للحد من الاختصاصات والفوارق التي كانت تطبع المجال المغربي.

المطلب الثاني: مدى نجاعة التوزيع الجديد وإجراءات المواكبة والدعم.

عن ما يتبادر إلى بعد كل محاولة إصلاحية هو مدى حقيقة هذا الإصلاح أي هل الإصلاح حقيقي وغير بالفعل ما كان قائم؟ أم أن الأمر مجرد تغير في المصطلحات والمبادئ؟ وفي هذا السياق نتساءل عن مدى (أي إلى أي حد)، التغير الذي جاء به التقرير بخصوص الاختصاصات بين الدول، والجهات بناءا على مبدأ التفريع؟ وإذا كان هناك بالفعل تغيير هل الجهات فعلا قادرة على تحمله؟.وما هي إجراءات المواكبة؟.
مما لاشك فيه أن هذا تقرير يعد مكسبا جديدا في تعزيز وتقوية المرح الديمقراطي المحلي من شأنه إغناء وإثراء التجربة، اللامركزية فإذا كان هذا التقرير جاء بعدة مبادئ مصطلحات تفيذ التغيير والإصلاح لما كلن سببا في صدوره، وهي الثغرات والتصور الذي تفيد الغيير والإصلاح لما كان سببا في صدوره، وهي الثغرات  والتصور الذي أبان عليه قانون 96-47، فتقضي الضرورة الوقوف عن بعض هذه المصطلحات وذلك لتبين هل بالفعل هناك تغير أم أن الأمر مجرد إبداع وتفنن في صياغة، ومن بين هذه المصطلحات هناك أساسا المرتبطة بتوزيع الاختصاص مثل الاختصاصات ميدان الاختصاص.
وفي نفس السياق ورد تقرير اللجنة  الاستشارية الجهوية المتقدمة دول بين ميادين الاختصاصات واختصاصات كل المجالس الادارية، إلا أنه فيما يهمنا في إطار هذا التحليل هو المجلس الجهوي.
وبناء عليه ففي ميدان الاختصاصات المتعلق بالتنمية الاقتصادية والاجتماعية فالدولة تستشيره في إعداد الاستراتجيات الوطنية والتوجيهات في إعداد المخططات الجهوية، كما يقود مسلسل مخطط التنمية الاقتصادية والاجتماعية في انسجام مع الإستراتيجية الوطنية وتوجهات الدولة الاقتصادية والاجتماعية في انسجام مع الإستراتيجية الوطنية وتوجهات الدولة وبتشاور مع الدولة ممثلها في الجهة وباقي الجماعات الترابية الأخرى كما يدرس ويصوت على هذا التصور التنموي ويخضعه لمصادقة الدولة كما ينفذه كذلك بناء على مصادقة الدولة على ميزانيات هي أيضا خاضعة لهذه المصادقة.
أما فيما يخص ميدان الاختصاص المتعلق بتصميم تهيئة التراب ومخطط التنمية البشرية، فالمجلس يستشار لإعداد هذا التصميم.
إن من خلال ما سبق يلاحظ بشكل جلي حضور الدولة أو ممثلها في مجال الجهوي أو بالأحرى هيمنة الدولة أو ممثلها على الاختصاصات ذات الطابع الجهوي وهذا ما يتأكد ويبدو واضحا في باقي ميادين الاختصاصات الأخرى مثل:
ميدان الماء والطاقة حيث أن الدولة تقوم باستشارته في إعداد الإستراتيجيات الوطنية والجهوية في هذا الميدان.
وتبعا لكل هذا فتقرير اللجنة الاستشارية للجهوية المتقدمة حافظ على نفس الاختصاصات الموكولة للجهات سابقا في ظل  قانون 96-47 أي اختصاصات ذاتية واختصاصات منقولة واختصاصات استشارية.، وتجدر الإشارة هنا خاصة فيما يتعلق بالاختصاصات الاستشارية أن المجال التي يجب أن تستشار فيها إلزاميا، لكن مامدى إلزامية الدولة بتلك الاستشارة مع ضرورة تعليل رفض الاستشارة قد يوحي بإلزامية الاستشارة؟ والحديث عن الإلزامية يحيل على الجزاء وهو مسألة غير  مذكورة مما قد بفقد أو ينقص من إلزامية الاستشارة.
إذن من خلال كل ما سبق كيف يمكن لهذا التوزيع الجديد بناءا على مبدأ التفريع أن يكون له إضافة نوعية في مجال الاختصاصات بين الدولة والجهة إذ حافظ على نفس الاختصاصات بمستوياتها الثلاث (ذاتية- منقولة-استشارية) على الأقل في ما يتعلق بمجلس الجهوي؟ على الرغم من أن رئيس هذا الأخير أصبح هو السلطة التنفيذية للمجلس لكن مع مراعات قاعدة المصادقة المسبقة من قبل السلطات المختصة بحكم القانون.
وإذا تركنا هذا جانبا وقلنا بأن التقرير بالفعل جاء بالجديد في ما يتعلق بتوزيع الاختصاصات بين الدولة والجهات، فهل فعلها هذه الأخيرة قادرة على تحملها؟.
إن المجلس يحتل الصدارة فيما يتعلق بباقي المجالس الأخرى لجميع الجماعات الترابية الأخرى،ى وبالتالي لن يتأنى له هذه الصدارة إلا من خلال تعزيز القدرات التدبيرية والتنفيذية لمجال الجهة عبر إحداث وكالة لتنفيذ المشارع كما جاء في التقرير، وتمكن مهمة هذه الوكالة في:
- المساعدة في الدراسات والتحاليل المجدية لأعداء الاقتراحات والقرارات والمداولات المتعلقة بمخطط التنمية الجهوية وبرامج التجهيز والمشاريع المرتبطة بالاختصاصات المعنية بالأمر.
- تنفيذ المشاريع المقررة أو المتفق عليها لدى المجلس.
- لهذا الغرض تسيير وتدبر العلاقات مع المكلفين بالإنجاز الفعلي للمشاريع واستغلالها وصيانتها.
- الاستغلال والتدبير إذا اقتضى الحال للمشاريع المنجزة أو القيام بالأشراف ومراقبة الاستغلال وتدبير المشاريع التي يتكلف بها أغيار تابعون أولا السلطة لمجلس الجهوي .
- مد لجنة الأشراف والمراقبة التابعة للوكالة بكل معلومة مجدية لتنفيذ المشاريع التي تتكلف بإنجازها.
- نسخ أي علاقة مجدية لممارسة مهمتها مع الشركاء الجهويين العموميين والخواص[18].
وهذه الوكالة تكون بجانب المجلس  وتحت إشرافه.
وإلى جانب ذلك كله ثم استحداث صندوق التأهيل الاجتماعي للجهات، بحيث يهدف هذا التأهيل تندرج المعتمدة من القطاعات الوزارية إلى الأسرع يسد مظاهر العجز الكبرى من الجوانب المرتبطة مباشرة بالتنمية البشرية والتي تتقاطع بشكل واسع مع مجالات اختصاص الجهات.
وفي هذا السياق يتضح هنا بصبص من مبدأ التفريع أو الاحتياط وذلك من خلال تدخل الدولة عن طريق قطاعاتها الوزارية لسد مظاهر العجز الكبرى التي تمس اختصاصات الجهات بمجال التنمية البشرية لكن ذلك لا يرقى إلى شكل المبدأ في الدولة الفدرالية.
خلاصة نقول فالجهوية المتقدمة هي جهوية إدارية محضة ولا دلالات على أنها جهوية سياسية، حيث أن هذه الأخيرة هي الجهوية التي يمكن أن ينمو ويترعر فيها مبدأ لتفريع أو الاحتياط. وبما أن المغرب بعيد عم جهوية سياسة، كيف لمبد مثل مبدأ التفريع أن يتكيف مع طبيعة النظام السياسي المغربي وتنظيمه الجهوي؟.

قد يهمك أيضا:

  1. التنظيم الجهوي بالمغرب.


لائـــحة المراجع
1)    الكتب بالعربية والفرنسية.
-       طارق الثلاثي " تحديد الاختصاص بين الدولة والجهات " مطبعة توب بريس الرباط، الطبعة الأولى، 2011.
-       سعيد جفري "التنظبم الإداري بالمغرب الإدارة المركزية، الإدارة المحلية، مطبعة TISSIR- البيضاء- البعة الأولى، 2006.
-       اسماعيل الصفاحي "القانون الإداري" مطبعة دار القلم، الرباط الطبعة الأولى 2008.
-       المصطفى بلقزبور" الاختصاص بين الدولة والجهات الطبعة الأولى 2011.
-         ABDERAHIME la région à l'heure de la décentra lisation R.E.M.A.L.D, collection. Manuels et travaux universitaires n° 14.1er Edition. 2000
-         MOHAMED ELYAAGOUBI < les rapports de la région avec l'Etat à la lumière de la loi n° 47/96>, R.E.M.A.L.D, thèmes actuels n° 16.1998.

-2) الأطروحات الرسائل.
-       خالد الغزي " الفكر الحسني الإداري" أطروحة لنيل الدكتوراه في الحقوق، 2000-2001.
-       ناصر بوربطة " مبدأ الاحتياطية ومدى إمكانية تطبيقه في القانون الأولي، العام. جامعة محمد الخامس، كلية الحقوق، أكدال، الرباط، أكتوبر 1995.
-       الشريف الغيوبي "الأسس القانونية والمقومات المالية للتنمية الجهوية" أطروحة لنيل دكتوراه في القانون العام، جامعة محمد الخامس، كلية أكدال الرباط، سنة 2002-200

-      3) المناظرات والتقارير
-       الورقة التقديمية لأشغال المناظرة الدولية والمغاربية حول موضوع " مبدأ التفريع تجلياته وإسهاماته في الديمقراطية والحكومة الجيدة والتنمية البشرية" مراكش من 29 إلى 31 أكتوبر 2007
-       تقرير اللجنة الاستشارية للجهوية المتقدمة، الكتاب الثاني

-      4) النصوص القانونية:
-       دستور المملكة المغربي لسنة 1996
-       دستور المملكة المغربية لسنة 2011
-       قانون رقم 96-47.
-       مرسوم رقم 246-27-2 بتاريخ 17 غشت 1997 المغير لظهير 77-71-1 بتاريخ 16 يونيو 1971 المتعلق بتحديد عدد الجهات وأسماؤها ومراكزها ودوائر نفوذها وعدد المستشارين الواجب انتخابهم في كل جهة.
------------------------------------------------------------------------------------------
[1] -طارق الثلاثي "مبدأ التفريع" أشغال المناظرة الدولية والمغاربية، المنعقدة بمراكش من 29 إلى 31 أكتوبر 2007، الورشة الثانية التفريع والديمقراطية والمواطنة.
[2] -المصطفى بلقزبور، توزيع الاختصاص بين الدولة والجهات، الطبعة الأولى، 2011  الصفحة 15.
[3] -نور الدين الحسوني، الجهوية، والتنمية المحلية بالمغرب بحث لنيل شهادة الإجازة 2010-2011 الصفحة 5.
[4] -ناصر بوريطة، مبدأ الاحتياطية ومدى إمكانية تطبيقه في القانون الدولي العام رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا في القانون العام، الصفحة 56-57-58.
[5] -ناصر بوريطة المرجع نفسه ص 43.                         
[6] - الفصل 102 من دستور المملكة المغربية لسنة 1996.
[7] - اسماعيل الصفاحي: " القانون الإداري (التنظيم الإداري) مطبعة دار القلم الرباط، الطبة الأولى 2008 ص 139.
[8] - خالد الغازي " الفكر الحسني الإداري" أطروحة لنيل الدكتوراه في الحقوق طبعة 2000-2001.
[9] -Abderahim fadil :< la région a l’heure de la décentralisation> R.E.M.A.L.D collection <Manuels et travaux universitaires> n°14.1ere Edition, 2000, P.P176-177.
[10] Mohamed El Yaagoubi < les rapports de la région avec l’Etat de la lumière de la loi n° 47/96> R.E.M.A.L.D. thèmes actuels°16-1998,P :22
[11] - الشريف الغيوبي " الأسس القانونية والمقومات المالية للتنمية الجهوي" أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام لجامعة محمد الخامس كلية الحقوق أكدال- الرباط، سنة 2002/2003 صز56.
[12] - المادة السابعة '7) من قانون 96-47 المنظم للجهة.
[13] -مرسوم رقم 246-97-2 بتاريخ 17 غشت 1997 المغير لظهير 77-71-1 بتاريخ 16 يونيو 19710 المتعلق بتحديد عدد الجهات وأسماؤها ومراكزها ودوائر نفوذها وعدد المستشارين الواجب انتخابهم في كل جهة.
[14] -سعيد جعفري " التنظيم الإداري بالمغرب، الإدارة، المركزية، الإدارة المحلية، طباعة TISSIR- طبعة أولى البيضاء 2006-ص 206.
[15] - الكتاب الثاني" تقرير اللجنة الاستشارية للجهوية المتقدمة" ص 35.
[16] - الفصل 138 من دستور المملكة المغربية بتاريخ فاتح يوليوز 2011 " يقوم رؤساء مجالس الجهات ورؤساء مجالس الجماعات الترابية الأخرى بتنفيذ مداولات هذه المجالس ومقرراتها".
[17] - الفصل 145 من دستور المملكة المغربية، بتاريخ فاتح يوليوز 2011 " يساعد الولاة والعمال رؤساء الجماعات الترابية، أو خاصة رؤساء المجالس الجهوية على تنفيذ المخططات والبرامج التنموية".
[18] -الكتاب الثايّ " مرجع سابق ص 50 و 51.
هل اعجبك الموضوع :

تعليقات