الإصلاح الإداري لصندوق الوطني للضمان الاجتماعي

مقدمة:

إن الضمان الاجتماعي في مفهومه الواسع، يسعى إلى تحقيق هدف أساسي، وهو الحماية الاجتماعية للأجراء. ومن مفهومه الضيق يقتصر على حماية اجتماعية محدودة، تطبيقا لمفهوم العدل التبادلي برعاية الحقوق الاجتماعية بمناسبة الشغل. حيث أن عدم ضمان المشغل من الناحية القانونية لكافة المخاطر التي تهدد الاجراء، أدى التفكير في تقديم إعانات اجتماعية للأجراء.

إذ أن حماية الاجراء لم تعد تقتصر على حوادث الشغل والامراض المهنية وإنما تعدتها لتشمل مخاطر مستقبلية تتعلق بمصير مجهول وبحوادث يطرح عليها أكثر من سؤال. ولذلك فإن الضمان الاجتماعي يلعب أدوارا مهمة في مستويات متعددة، كالمجال الاقتصادي والاجتماعي ثم كذلك السياسي. فهو دعامة أساسية للتنمية الاقتصادية والمحافظة على السلم الاجتماعي.

ويخضع الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي في تسييره وتدبير موارده الملية لظهير 1972. الذي حدد مهام الصندوق وكذا الأجهزة المسيرة له، ثم أنه حدد موارد هذا الصندوق. إلا أن النصوص القانونية المنظمة له تعرف مجموعة من الثغرات التي تخول المشرفين عليه القيام بمجموعة من الاختلاسات، كما أن عدم إجبار الصندوق الوطني على الرقابة ساهم في عشوائية التسيير الإداري للصندوق ، الشيء الذي دفع مجموعة من رجال القانون يطالبون باعادة هيكلة هذا الجهاز الذي يعد حسب مقتضيات ظهير 1972 مؤسسة عمومية ، تحتاج الى تسير و تدبير فعال و ربطها بمبدأ الحكامة الجيدة الذي اضحى مبدأ دستوري يساهم في الرقي و تخليق صندوق الوطني للضمان الاجتماعي . حتى يستطيع القيام بالدور المنوط اليه على وجه سليم .

فماهي إذن أهم الاختلالات والمشاكل التي يتخبط فيها الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي؟ وماهي الإصلاحات التي يمكن القيام بها للرقي بالصندوق وتفادي الازمة التي قد تعصف بمكتسبات الطبقة العاملة؟

المحور الاول: واقع التنظيم الإداري للصندوق الوطني للضمان الاجتماعي

يقوم الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي بوظائف متعددة يمكن تقسيمها مبدئيا إلى ثلاثة وظائف أساسية فهناك الوظائف الإدارية للصندوق الوطني للضمان الاجتماعي، ثم هناك الوظائف المالية والوظائف الاجتماعية، فممارسة هذه الوظائف رهين بوجود تنظيم إداري محكم.

- 1 : التنظيم الإداري للصندوق الوطني للضمان الاجتماعي

ليكن التساؤل في هذا الصدد عن الأجهزة التي تشرف على تسيير الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي وعن صلاحيات هذه الأجهزة التي تشرف على تسيير الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي واختصاصاتها وأخيرا يمكن التساؤل عما إذا كان نمط التسيير الإداري لازال مواكبا لكل التطورات الإدارية والاقتصادية والاجتماعية التي عرفها المغرب.

- الإشكالات المرتبطة بأجهزة التسيير الإداري .

رغم تأثر المغرب بالنهج الفرنسي في كثير من الأنظمة القانونية، إلا أنه في تحديد للطبيعة القانونية للصندوق الوطني للضمان الاجتماعي سلك مسلكا خاصا، حيث اعتبر إذا الصندوق مؤسسة عمومية ذات استقلال مالي وإداري أي أن المغرب اعتنق طريقة التسيير اللامركزي للضمان الاجتماعي.

فلقد نص الفصل السادس من ظهير 1972 على أن الصندوق المذكور يعتبر مؤسسة عمومية تتمتع بالاستقلال المالي والشخصية القانونية[1]، وتخضع لوصاية وزير الصحة العمومية بمقتضى المرسوم 2.87.738 بتاريخ 2 ماي 1988[2].

ولقد عادت الوصاية الإدارية على الصندوق إلى وزارة التشغيل بواسطة المرسوم رقم 2.92.965 والمؤرخ في 29 أبريل 1929.

يدير الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي مجلس إداري ولجنة للتسيير والدراسات ويسيره مدير عام:

- المجلس الإداري: يتألف من أربعة وعشرين عضوا رسميا منهم ثمانية ممثلون للدولة وثمانية ممثلون للأجراء وثمانية ممثلون للمؤاجر. ويعين الأعضاء الممثلون للدولة لمدة ثلاث سنوات بقرار لوزير الشغل وباقتراح الوزراء المعنيين بالأمر وذلك بحسب نسبة عينها الظهير، ويعين الظهير الممثلون للمؤاجرينوالأجراء لمدة ثلاث سنوات أيضا بقرار من وزير الشغلبناء على اقتراح المنظمة المهنية الأكثر تمثيلا.

ويجب أن تقدم هذه الاقتراحات في أجل شهر واحد يبتدئ من تاريخ الطلب الذي يقدمه وزير الشغل للمنظمات المعنية بالأمر، وفي حالة عدم الجواب في الأجل المحدد تلقائيا الأعضاء الممثلون للأجراء والمشغلين بقرار من وزير الشغل.

ويعين عضو نائب عن كل رئيسي ضمن نفس الكيفيات التي يعين بها هذا الأخير، وفي حالة وفاة أحد أعضاء المجلس أو استقالته أو تجريده من حقوقه يعين عضو جديد ضمن نفس الكيفيات المعين بها سابقه ويبقى العضو الجديد حتى نهاية مدة سابقه.

ويكون انتداب عضو المجلس الإداري قابل للتجديد وتكون مهام أعضاء المجلس الإداري مجانية غير أنه يمكن أن يخول الأعضاء غير الموظفين تعويضات عن تنقلاتهم وصوائر عن النقل كما يمكن أن تمنح للأعضاء الأجراء مبالغ تعويضية في مبالغ فقدان الأجر.

ولا يجوز أن تخول العضوية في المجلس الإداري للأشخاص الآتية:

- المحكوم عليهم بعقوبة بدنية أو شائنة؛

- البالغين من المراحل من 25 سنة؛

ويجرد من صفة عضو في المجلس الإداري للصندوق بقرار من وزير الشغل:

- الأعضاء الذي يحكم عليهم بعقوبة بدنية أو شائنة أثناء انتدابهم؛

- الأعضاء الذين يعرقلون السير العادي للمجلس الإداري بعد حضورهم الجلسات أو بتغيباتهم الكثيرة عنها؛

- الأعضاء المنتسبون إلى منظمات مهنية لم تعد تتوفر فيها صفة المنظمة الأكثر تمثيلا.

ويترأس المجلس الإداري رئيس الحكومة [3] ينوب عنه وزير الشغل الذي يمكنه أن يعين لرئاسة الجلسات أحد الأعضاء، وينتخب المجلس الإداري نائبين للرئيس يختار واحد منهما من بين ممثلي الأجراء والآخر من بين ممثلي المؤاجرين[4].

ويجتمع المجلس الإداري باستدعاء من رئيسه ويتخذ مقرراته بأغلبية الأعضاء الحاضرين، وعند تعادل الأصوات يربح الجانب المنتمي إليه الرئيس ويجتمع المجلس كلما دعت حاجات الصندوق إلى ذلك ومرتين في السنة على الأقل قبل 30 يونيو لحصر حسابات السنة المالية المنصرمة وقبل 31 دجنبر لدراسة وحصر ميزانية السنة المالية الموالية.

ينظر المجلس الإداري في جميع المسائل الراجعة له اختصاص الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي ويسوي القضايا التي تهمه.

إن القرارات التي يتخذها المجلس الإداري يجب أن تبلغ في أجل 15 يوما يبتدئ من تاريخ اتخاذها إلى الوزير المكلف بالتشغيل وإذا ظهر للوزير أن مقررا أو مجموعة من المقررات منافية للقانون طلب إحالتها على المجلس لدراستها من جديد، وإذا بقي المجلس الإداري متشبثا بقراره الأول جاز للوزير المكلف بالتشغيل إلغاء هذا القرار وإذا كان الأمر يتعلق بتدبير مالي فإن هذا الإلغاء لا يمكن الإعلان عنه إلا بعد موافقة الوزير المكلف بالمالية، وإذالم يتخذ أي قرار وزاري في أجل 15 يوما يبتدئ من تاريخ تبليغ القرار الصادر عن المجلس الإداري أصبح هذا القرار الأخير نافذ المفعول[5].

المدير العام:يدير شؤون الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي ويعين طبقا للشروط المنصوص عليها في القانون أي بموجب ظهير بعد المداولة في المجلس الوزاري بناء على اقتراح من رئيس الحكومة وبمبادرة من الوزير المعني.

اما من حيث اختصاص المدير العام فيتجلى اساسا في تنفيذ قرارات المجلس الاداري الذي يرأسه بالاضافة الى تمثيل الصندوق امام المحاكم باعتباره الممثل القانون لهذا الاخير ، كما له سلطة تعيين الموظفين و عزلهم .

موظفو الصندوق: يسند تنفيذ الأعمال اليومية للصندوق الوطني للضمان الاجتماعي إلى الموظفين الذين يعينون من طرف المدير العام، ويخضع توظيفهم وترقيتهم لنظام الوظيفة العمومية.

[6].

وفي هذا الإطار يعرف نظام حكامة الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي بعض النقائص تتعلق أساسا بمحدودية المجلس الإداري، وكذا بتدبير أنشطة ثانوية لا تمثل المهمة الأساسية للصندوق، وطبقا للمادة 7 من الظهير الشريف بمثابة القانون المتعلق بالضمان الاجتماعي يسير الصندوق من قبل مجلس إداري ويستعين في ذلك بلجنة التدبير والدراسات التي تتولى بالبحث عن الحلول بالإشكالات والمسائل التي يحيلها عليها المجلس عند الاقتضاء.

غير أن صلاحيات المجلس الإداري تظل محدودة فيما يتعلق بالجوانب التالية:

- لا يمكن للمجلس تغيير مقاييس عمل النظام بهدف الحفاظ على توازن النظام في إطار آلية المنحة المجزأة إلا بمرسوم، وبالتالي فهو لا يدخل ضمن اختصاصات المجلس الإداري.

- لا يمكن للمجلس أن يتخذ قرارا بشأن التدبير الاحتياطي التقني للصندوق أو التدخل في تدبير مدخراته، حيث أن الصندوق ملزم طبقا للنصوص الجاري بها العمل بإيداع مدخراته لدى صندوق الإيداع والتدبير مقابل تعويض سنوي يحدد بقرار مشترك لوزير التشغيل ووزير المالية.

- الخصم من غرامات التأخير ومن مصاريف التحصيل يرخص به من طرف وزيري التشغيل والمالية مما يحد من صلاحية المجلس في تدبير مستحقات الصندوق، أما فيما يتعلق بتدبير الوحدات الطبية، فالصندوق يقوم بتدبير 13 وحدة طبية دون أن يقوم بتفويض إدارتها في تعارض واضح مع مقتضيات قانون رقم 17-02 المتعلق بالضمان الاجتماعي كما تم تعميمه وتعديله، والذي يمنع على كل جهاز يتولى تدبير نظام أو عدة أنظمة للتأمين الإجباري عن المرضى الجمع بين تدبير التأمين وتدبير مؤسسات تقدم خدمات إضافة إلى ذلك انعكس التدبير المباشر لهذه الوحدات الطبية بشكل سلبي على ميزانية الصندوق نظرا للعجز الهيكلي الذي تعرفه هذه الوحدات والذي تتم تغطيته بإعانات من ميزانية الصندوق.

وتجدر الإشارة إلى أن المجلس الأعلى للحسابات سبق أن أوصى الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي سنتي 2010 و 2011 بالتقيد بمقتضيات القانون 65.00 المتعلق بمدونة التغطية الصحية باعتماد أسلوب التدبير المفوض لهذه الوحدات الصحية[7].

وأمام هذا الكم الهائل من المشاكل التي يعرفها التنظيم الإداري للصندوق الوطني للضمان الاجتماعي تم وضع مجموعة من الإصلاحات:

- 2 : الإصلاحات التي تم إنجازها فعلا

ويتعلق الأمر بالتصميم المديري الذي وضعته لجنة التسيير والدراسات بمؤسسة الضمان الاجتماعي، حيث قامت بإنجاز تشخيص الحالة التي يوجد عليها الصندوق، ووضع مخطط مديري بدأت الخطوات الأولى لإنجازه خلال شهر شتنبر 1990 واستمرت إلى حدود سنة 1995، وتتجلى الأهداف المتوخاة من وضع التصميم المديريفي معالجة جميع مشاكل التسيير التي يعرفها الصندوق، لذلك تم التفكير في وضع هذا المخطط وذلك بهدف تحقيق:

1- التنسيق بين مجموع مصالح وأقسام مؤسسة الضمان الاجتماعي؛

2- تحسين القدرة الإنتاجية لمختلف الأنشطة؛

3- تقديم المساعدة عند اتخاذ القرار على جميع المستويات

ويمتد مجال الدراسات المتعلق بالتصميم المديري ليشمل جميع مظاهر التدبير الإداري كما تم التفكير في الأخذ بالنظام اللامركزي للنشاطات الإدارية المرتبطة بالمعالجة المعلوماتية للملفات، ومن بين الإصلاحات التي تم إنجازها كذلك هو اقتصاد الإدارة الإلكترونية في تسيير الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي حيث سعت هاته الأخيرة منذ السنوات الأولى إلى إحداثها إلى استعمال الحاسوب باعتبارها تقوم بتجميع ومعالجة عدد هائل وضخم من المعلومات والمعطيات ويمكن حصر مجالات تطبيق الإعلاميات في مجال الضمان الاجتماعي في أنشطة عديدة ومتنوعة نذكر أهمها فيما يلي:

- تسجيل العمال؛

- إنشاء وتحيين جذاذات المنخرطين المشغلين[8]؛

المحور الثاني : مقترحات إصلاح النظام الإداري

أما فيما يتعلق بالمقترحات الإصلاحية نجد المهتمين يؤكدون على ضرورة مراجعة اختصاصات الهياكل الإدارية للصندوق الوطني للضمان الاجتماعي.

-1 : إعطاء اختصاصات فعالة للمجلس الإداري:

حتى يتمكن المجلس الإداري للصندوق من القيام بدور فعال في تسيير الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي ومساءلة هاته المؤسسة على بلورة سياسة اجتماعية قطاعية فإنه ينبغي في نظرنا أولا الزيادة في عدد أعضاء المجلس الإداري للصندوق الوطني للضمان الاجتماعي، وذلك لأن طبيعة القضايا ونوعية المشاكل التي أصبح يتعين على المجلس الإداري أن ينظر فيها في الوقت الحاضر ليست هي نفس القضايا والمشاكل التي كانت مطروحة، ولهذا السبب يكون من المناسب في نظرنا مراجعة قانون الضمان الاجتماعي ولن يعمد المشرع إلى رفع عدد أعضاء المجلس الإداري إلى 30 عضوا وذلك بالنسبة إلى 10 أعضاء يمثلون الدولة و10 أعضاء يمثلون أرباب العمل و 10 يمثلون العمال، وتجدر الإشارة في هذه الصدد إلى أنه قد سبق لوزارة الصحة أن تقدمت بنفس الاقتراح في مشروع جديد لقانون الضمان الاجتماعي حينما كانت هاته الوزارة تمارس الوصاية على هذا الصندوق.

ولكن لا يجب الزيادة في عدد أعضاء المجلس الإداري فحسب، وإنما بالإضافة إلى ذلك منح اختصاصات فعالة لهذا المجلس، كما يلاحظ أن الصلاحيات والاختصاصات التي منحت للصندوق جاءت مذكورة على سبيل المثال لا الحصر وذلك بمنطوق الفصل 6 من ظهير 1972 الذي جاء فيه عبارة" يجوز للصندوق الوطني للضمان الاجتماعي.."

كما تمت المطالبة بتحديد اختصاصات اللجان التابعة للصندوق الوطني للضمان الاجتماعي، ولقد سبقت الإشارة إلى أن ظهير 1972 لم يشر سوى إلى لجنة واحدة تقوم بوظيفة تقنية إدارية وهي لجنة التسيير والدراسات، كما خول لها المشرع بتسيير الصندوق وكذلك النظر في كل القضايا التي تحال عليها من طرف المجلس، وهكذا نلاحظ مدى أهمية الدور الذي تقوم به هذه اللجنة وقد كان من الممكن في نظرنا أن يعمد المشرع إلى تحديد بعض الاختصاصات التي تسند إلى هذه اللجنة، كما تم التأكيد كذلك على تحديد وتوسيع اختصاصات المدير العام[9].

2 : معايير الرقي بالنظام الاداري للصندوق الوطني للضمان الاجتماعي :

وكذا ضمان السلم الاجتماعي ولتحقيق هذا الهدف خلصنا إلى إيجاد مجموعة من المقترحات التي قد تساعد في تفعيل الدور الذي يلعبه هذا الصندوق أكثر على أرض الواقع وهي:

- مراجعة اختصاصات الهياكل الإدارية وإعطائها اختصاصات فعالة للمجلس الإداري؛

- الزيادة في عدد أعضاء المجلس الإداري للصندوق الوطني للضمان الاجتماعي؛

- تحديد اختصاصات اللجان التابعة للصندوق الوطني للضمان الاجتماعي ؛

- إضافة بعض المهام التي تسند إلى لجنة الدراسات والتسيير؛

- تحديد وتوسيع اختصاصات المدير العام؛

- استثمار أموال الصندوق الوطني الإيداع والتدبير؛

- توسيع شريحة المنخرطين في الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي؛

- رفع نسبة واجب الانخراط وذلك لمواجهة اختلال توازن الصندوق من جراء الديون؛

- ارساء مبدأ الكفاءة و عن طريق وضع معايير لانتقاء العاملين بهذا الجهاز .

- مراجعة كل النصوص القانونية المتعلقة بتمويل الضمان الاجتماعي وذلك لتوفير الحماية الكافية؛

- مراجعة الذعائر المالية والغرامات التي يتعرض لها أرباب العمل الذين لا يدفعون اشتراكاتهم في الأجل القانوني.

لائحة المراجع:

[1]- الحاج الكوري:"قانون الضمان الاجتماعي"، مطبعة دار السلام –الرباط، الطبعة 2001.

2- محمد براو:"الوجيز في شرح قانون المحاكم المالية"، مطبعة طوب بريس-الرباط، الطبعة الأولى 2004 .

3- موسى عبود:"دروس في القانون الاجتماعي"، المركز الثقافي المغربي.

4-محمد بنحساين:"القانون الاجتماعي المغربي"، الجزء الثاني ، مطبعة طوب بريس-الرباط، طبعة 2015.

5- محمد الامرانيزنطار:"التشريع الاجتماعي المغربي"، المطبعة والوراقة الوطنية- مراكش، الطبعة الثانية 1999.

6- محمد المقريني:" المدخل لدراسة القانون الوضعي"، دار أبي رقراق للطباعة والنشر-الرباط، 2013.

7- عبد اللطيف خالفي:"الوسيط في مدونة الشغل"، الجزء الثاني، مراكش-2009.

الرسائل :

8- محمد طبشى:"تمويل الضمان الاجتماعي المغربي"، مذكرة لنيل دبلوم الدراسات العليا في القانون الخاص، جامعة محمد الخامس، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية-الرباط، سنة 1987.

9-مرجعمصطفى":إشكالية تعميم التغطية الاجتماعي بالصندوق الوطني للضمان الاجتماعي"، بحث لنيل دبلوم السلك العالي للمدرسة الوطنية للإدارة العمومية، المدرسة الوطنية للإدارة العمومية-الرباط 1993-1992

المقالات:

1-محمد بنيحيى:"مؤسسات المملكة المغربية"، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، عدد 32، مطبعة المعارف الجديدة، الرباط،، الطبعة الأولى 2014.

تقارير:

-المجلس الأعلى للحسابات-تقرير حول منظومة التقاعد بالمغرب-التشخيص ومقترحات الإصلاح، يوليوز 2013.

نصوص قانونية:

1-الظهير الشريف رقم 1.03.194 صادر في 14 رجب 1424 (11 شتنبر 2003) بتنفيذ القانون رقم 99.65 المتعلق بمدونة الشغل.

2- الظهير الشريف رقم 1.58.008 الصادر بتاريخ 4 شعبان 1377 (24 فبراير 1958) بمثابة النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية.

3-ظهير شريف رقم 1.59.194 الصادر بتاريخ 28 جمادى الثانية 1382 (26 نونبر 1962) المتعلق بالقانون الجنائي.

[1]-الشخصية القانونية التي يقررها القانون لمجموعة من الأشخاص أو مجموعة من الأحوال قصد تحقيق غايات وأهداف معينة والقانون يعترف لهذه الشخصية المعنوية بمقومات الشخصية القانونية من اسم وموطن وحالة وذمة مالية ..... والتقاضي.

[2]- مرجع مصطفى":إشكالية تعميم التغطية الاجتماعي بالصندوق الوطني للضمان الاجتماعي"، بحث لنيل دبلوم السلك العالي للمدرسة الوطنية للإدارة العمومية، المدرسة الوطنية للإدارة العمومية -الرباط 1993-1992

[3]-أصبح بمقتضى الدستور الجديد 2011 يطلق على الوزير الأول رئيس الحكومة.

[4]-موسى عبود:"دروس في القانون الاجتماعي"، الرباط، ص 331-332.

[5]-محمد الامرانيزنطار:"التشريع الاجتماعي المغربي"، المطبعة والوراقة الوطنية- مراكش، الطبعة الثانية 1999، ص 470-471.

[6]-مرجع مصطفى، مرجع سابق، ص 34.

[7]-المجلس الأعلى للحسابات-تقرير حول منظومة التقاعد بالمغرب-التشخيص ومقترحات الإصلاح، يوليوز 2013.

[8]-مرجع مصطفى، مرجع سابق، ص 35-38-39-40-42.

[9]-الحاج الكوري، مرجع سابق، ص 56-57-58-60-61.

المكتبة القانونية الالكترونية

القائمة الرئيسية

الصفحات

الإصلاح الإداري لصندوق الوطني للضمان الاجتماعي